L’Italie Napoléonienne (1802-1814)

Le pouvoir législatif

Pour l’heure le vice-roi doit se borner à assurer la bonne exécution des ordres que l’Empereur lui envoie très régulièrement par courrier [1]Environ quatre lettres par semaines. La pratique législative, se borne aux décrets royaux ou vice royaux. C’est ainsi que sont mises en œuvre toutes les réformes, créées toutes les institutions, adoptés tous les statuts constitutionnels, il y en aura neuf entre 1805 et 1810 [2]Alain Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie. Ebauche d’une diplomatique napoléonienne, Revue de l’Institut Napoléon, n°152, 1989, p.45.[33]. Le nombre des décrets entre 1805 et 1814 dépasse les deux milles.

Le Corps Législatif, depuis la Consulte de Lyon, est chargé de préparer les lois et règlements d’administration publique, mais il n’est plus réuni depuis 1805. On notera que le seul acte voté sous le royaume est la «loi générale de finances 1805-1806 » du 15 juillet 1805.

Le troisième statut constitutionnel de 1805 intègre la Consulte au Conseil d’Etat. L’une de ses missions est d’examiner les traités avant leur publication. Mais de fait, les traités entre l’Empire et le Royaume relèvent de décrets impériaux, le souverain étant commun aux deux Etats. Ces décrets font pourtant l’objet de discussions en tous points semblables à des traités mais échappent par leur nature à l’examen du Conseil d’Etat. Les traités sujets à examen ne sont donc que ceux liant le Royaume à un Etat distinct par exemple : Naples ou l’Autriche en 1808.

En 1807, Napoléon entame la réforme de la Consulte et du Corps Législatif. Il l’achève par les cinquième et sixième statuts constitutionnels du 20 décembre 1807 et 21 mars 1808 qui instaurent le Sénat consultatif. Cette nouvelle institution est composée de membres de droit, les archevêques ou les Grands Officiers et de deux représentants de chaque département nommé par le roi. Le Sénat consultatif, comme son nom l’indique a pour mission d’examiner les projets de budgets et de lois et d’adresser des observations s’il le souhaite. Son but réel n’est pas tant politique en donnant l’apparence d’une séparation des pouvoirs mais plutôt social en instaurant un certain prestige du service de l’Etat. Les membres du Sénat recevant un traitement avantageux [3]A. Fuger, op.cit., p.227.. Sa seule action d’importance aura lieu quand il reniera le régime qui l’a pourtant créé…

Suite à l’annexion de Venise Napoléon écrit à son fils adoptif, le 11 mai 1806 :

« Il faut partir du principe que tant que je conserverai la couronne, je conserverai le pouvoir législatif. »

C’est en peu de mots l’affirmation exacte de la pratique législative dans le système napoléonien.

La conception du Droit, à l’époque, est assez floue. En effet, on distingue mal les lois, les règlements et les décrets. Napoléon dans son discours du 13 mai 1805 au Conseil d’Etat Italien, explique que les lois posent les principes généraux et que les règlements les concrétisent. Mais le juge Luosi écrit au vice-roi le 5 juillet 1805, que les lois intéressent l’ensemble des citoyens alors que les règlements touchent les individus [4]A. Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie…, RIN, 1989, N°152, p.49..

Paradoxalement sous le Consulat, le législatif décrète et l’exécutif ordonne. L’Italie, avant la France, cessera d’utiliser le mot « arrêté » pour les actes émanant du chef de l’Etat car il n’y a pas d’équivalent pour ce mot en Italien. On verra donc des décrets royaux apparaître avant l’existence des décrets impériaux.

Les décrets impériaux ont une utilité assez ample allant de la nomination des hauts fonctionnaires à la création de nouveaux royaumes. On peut prendre pour exemple les huit décrets du 30 mars 1806, dont le plus important nomme Joseph Bonaparte roi de Naples, et interdit l’union de la couronne du Royaume d’Italie à celui de Naples, interdisant par la même l’unité italienne. Un autre décret annexe Venise au royaume d’Italie.

On voit par ces exemples la portée que peut avoir un décret impérial, puisque la question de l’union des couronnes d’Italie et de Naples fait l’objet d’un décret alors que l’union des couronnes de France et d’Italie fait l’objet d’un statut constitutionnel.

La pratique législative est donc détenue par l’Empereur et le vice-roi, les lois ne sont que des décrets solennisés par un « vote » des parlements  et ces dites lois ne sont d’ailleurs pas toujours publiées. La publicité ne va pas de soi à l’époque, un Bulletin des lois Italien existe depuis 1802, particularité propre à l’Italie, un Giornale italiano existe depuis 1804 qui complète le Bollettino en publiant les textes les plus marquant et même des décrets non publiés. C’est là l’exploitation d’un vide juridique, une loi de l’Empire interdit de publier un texte non publié au Bulletin alors que cette loi n’existe pas dans le Royaume. Si « nul n’est sensé ignorer la loi », l’Italie napoléonienne n’est pas informée de tous les décrets la concernant. 

C’est le fait de deux facteurs : soit que les modalités de publication n’étaient pas prévues dans le texte du décret (c’est le cas des décrets sur les douanes),  soit que l’Empereur exige qu’il n’y ait pas de publicité autour d’une mesure impopulaire (suppression du Corps Législatif, annexions), le cas le plus marquant est le blocus continental qui n’est jamais mentionné dans le  Bollettino [5]A. Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie…, RIN, 1989, N°152, p.72.. Napoléon écrit d’ailleurs au vice-roi pour lui préciser les textes à ne pas publier :

 « Le moins que vous pourrez faire imprimer sera le mieux», « [Ces décrets] sont secrets et doivent rester dans votre main [6]Du Casse, Mémoires….du Prince Eugéne, cité par A. Pillepich. A propos des décrets du 26 mai 1806 et des décrets sur les douanes des 4 et 5 août 1806. ».

Enfin la langue officielle est l’italien, tous les textes publiés dans le Bolletino sont dans la langue officielle, les actes  vice-royaux sont tous en italien sauf quand ils concernent de rares fonctionnaires Français. Les textes impériaux arrivent en français mais sont traduits puis appliqués en italien. Les décrets émanant ainsi de l’Empereur sont pour la plupart traduits. Si la présence française se fait ressentir sur le plan culturel  elle ne s’affiche pas dans la législation et la pratique constitutionnelle.

Comme nous l’avons vu l’action législative et constitutionnelle se limitent aux décrets impériaux ou royaux. Cependant ces derniers sont contresignés par le secrétaire d’Etat Antonio Aldini  [7]Alors que les décrets impériaux sont contresignés par le secrétaire d’état français Maret.. Ce poste se retrouve dans tous les royaumes napoléoniens. Il est à Paris et suit le souverain en campagne à partir de 1805.Il sert aussi d’intermédiaire avec les ministres de Milan. Il a la liberté de choisir quand et comment présenter les rapports de ses collègues. Ce qui aurait pu lui permettre de préférer certains rapports à d’autres mais il n’abusa pas réellement de ce pouvoir. Son homologue à Milan existe depuis 1802, le conseiller secrétaire d’état,  qui contresigne les décrets vice royaux [8]Qui furent successivement Diego Guicciardi, Luigi Vaccari et Antonio Strigelli.. Depuis 1791, le contreseing est la validation obligatoire d’un acte du chef d’Etat, dans la constitution de  l’an XII, les promulgations de l’Empereur nécessitent le contreseing d’un ministre, du secrétaire d’état et d’un haut dignitaire. Mais il n’y a pas de formalisme définit pour les décrets.

La pratique a consacré le contreseing systématique du secrétaire d’état. Le contreseing ne donne pas de valeur à l’acte il est formel [9]A. Pillepich, Décrets concernant…., RIN, 1989, n°152, p.66..En Italie cependant lors des statuts constitutionnels de 1805, les promulgations sont sans visa. Puis on trouve le visa de Melzi d’Eril devenu chancelier Garde des sceaux. On trouve aussi une variété de contreseing dans les actes du Royaume d’Italie, parfois remplacés par l’expression « sous signé ». Le contreseing a son utilité pratique, puisqu’il permet de définir la nationalité du décret entre un décret royal ou impérial et aux yeux du droit italien il s’agit d’une certification de la signature du souverain.

Le pouvoir législatif se résume donc à des décrets émanant plus ou moins directement de l’Empereur. La forme reste italienne de par la langue utilisée et par l’existence du contreseing du Secrétaire d’Etat italien et du vice-roi. Ce dernier prend d’ailleurs de plus en plus d’assurance et Napoléon 1er lui délègue les nominations, sans imposer de candidats. La pratique législative n’est pas transparente mais elle est le fait de la volonté de l’Empereur on voit là encore qu’il ne laisse pas des spécialistes pratiquer le droit selon des méthodes anciennes mais innove et dirige tout lui-même. Le Royaume d’Italie est administré comme l’Empire, du moins dans la forme.

Les institutions qui auraient du réclamer ce pouvoir ne sont en fait que des chambres d’enregistrement. Avaient-elles une réelle efficacité sous la République ?  On peut noter que les travaux des consultes ont été pris en compte dans les rédactions des constitutions successives. Cependant les assemblées législatives de la république italienne n’ont pas les moyens budgétaires de leur ambition et ne seront pas regrettées pour leur efficacité. L’absence de publications des décrets entraîne-t-elle une insécurité juridique de l’administré ? En fait ce manque de publicité n’est pas nouveau, l’information par circulaires remplace les publications officielles et les troubles causés aux administrés sont les mêmes qu’en France. On ne peut donc pas parler d’obscurantisme italien sur la publication des lois.

  

References

References
1Environ quatre lettres par semaines
2Alain Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie. Ebauche d’une diplomatique napoléonienne, Revue de l’Institut Napoléon, n°152, 1989, p.45.
3A. Fuger, op.cit., p.227.
4A. Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie…, RIN, 1989, N°152, p.49.
5A. Pillepich, Décrets concernant le royaume d’Italie…, RIN, 1989, N°152, p.72.
6Du Casse, Mémoires….du Prince Eugéne, cité par A. Pillepich. A propos des décrets du 26 mai 1806 et des décrets sur les douanes des 4 et 5 août 1806.
7Alors que les décrets impériaux sont contresignés par le secrétaire d’état français Maret.
8Qui furent successivement Diego Guicciardi, Luigi Vaccari et Antonio Strigelli.
9A. Pillepich, Décrets concernant…., RIN, 1989, n°152, p.66.